Le jeudi 15 mai 2025, La Libre Belgique évoquait l’annulation récente par le Conseil d’État d’un arrêté pris le 24 mai 2024 par le ministre-Président de la Région wallonne Elio Di Rupo pour interdire tout transit d’armes à destination d’Israël dans les aéroports wallons (La Libre Belgique, 15 mai 2024, p. 9). Le Conseil d’État a en effet annulé le 29 avril dernier cet arrêté parce qu’il a estimé que l’arrêté aurait dû faire l’objet d’un avis de la part de la section législation du Conseil d’État avant d’être adopté[1]. La Libre Belgique laissait entendre, à travers le titre de son bref encart, que « le transit d’armes pour Israël dans les aéroports wallons [était] à nouveau autorisé ».
Or rien n’est plus inexact dès lors que la Belgique – en ce compris ses organes (législatifs, exécutifs et judiciaires) et ses niveaux de pouvoirs (fédéral, régional et communautaire) – reste tenue par les obligations du droit international qui requiert, dans le contexte de la guerre de Gaza, que la Belgique empêche tout transfert d’armes à destination d’Israël et ce, à trois titres au moins. On aimerait les rappeler brièvement, en soulignant d’emblée que ces obligations restent pleinement applicables et leur violation reste susceptible d’engager la responsabilité de la Belgique, quelles que soient les dispositions du droit belge prévues (ou non) à cet égard. La Belgique ne saurait en effet se prévaloir de son droit national pour échapper à l’application du droit international ou pour justifier le non-respect de ses obligations plus spécifiques qu’on abordera à présent.
1. La Belgique reste tenue d’empêcher tout transfert d’armes vers Israël en vertu de son obligation de faire respecter les conventions de Genève
Selon des rapports toujours plus nombreux, les forces armées israéliennes prenant part aux opérations militaires menées dans la bande de Gaza ont violé et continuent à violer gravement, et à de multiples titres, les principes cardinaux des conventions de Genève de 1949 et de leurs protocoles additionnels que sont le principe de distinction entre objectifs civils et militaires, le principe de proportionnalité et le principe de précaution. Ces rapports ont été publiés dès le mois d’octobre 2023 par divers organes des Nations Unies[2] ainsi que des organisations non gouvernementales[3]. Le Conseil de sécurité des Nations Unies a par ailleurs rappelé, dans plusieurs résolutions, l’obligation des parties au conflit de respecter le droit international humanitaire[4].
Or, la Belgique a l’obligation de ne pas demeurer un spectateur passif de telles violations du droit international humanitaire. Selon l’article 1er commun aux quatre conventions de Genève auxquelles la Belgique est partie, « les Hautes Parties contractantes s’engagent à respecter et à faire respecter la présente Convention en toutes circonstances »[5]. On retrouve cette règle à l’article 1er du premier protocole additionnel aux Conventions de Genève auquel la Belgique est également partie[6]. Et dans l’étude menée sous l’égide du Comité international de la Croix-Rouge pour identifier les règles coutumières s’appliquant aux conflits armés, il est indiqué que « les États ne peuvent pas encourager les parties à un conflit armé à commettre des violations du droit international humanitaire. Ils doivent dans la mesure du possible exercer leur influence pour faire cesser les violations du droit international humanitaire »[7].
Cette obligation implique la cessation de tout transfert d’armes à destination d’Israël dès lors que ces armes pourraient être utilisées lors du conflit à Gaza pour violer le droit international humanitaire. En février 2024, des experts des Nations Unies l’affirmaient sans détour :
« Tous les États doivent ‘faire respecter’ le droit international humanitaire par les parties à un conflit armé, comme l’exigent les Conventions de Genève de 1949 et le droit international coutumier. […] Les États doivent par conséquent s’abstenir de transférer des armes ou des munitions – ou des parties d’entre elles – s’il est attendu que, étant donné les faits et les comportements passés, elles soient utilisées pour violer le droit international »[8].
En avril 2024, le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies adoptait une résolution par laquelle le Conseil demandait
« […] à tous les États de cesser la vente, le transfert et le détournement d’armes, de munitions et d’autres équipements militaires à destination d’Israël, Puissance occupante, afin de prévenir de nouvelles violations du droit international humanitaire, ainsi que de nouvelles violations des droits de l’homme et atteintes à ces droits, et de s’abstenir, conformément aux normes et règles internationales, d’exporter, de vendre ou de transférer des biens et technologies de surveillance et des armes à létalité réduite, y compris de biens à double usage, lorsqu’ils estiment qu’il existe des motifs raisonnables de soupçonner que ces biens, technologies ou armes pourraient être utilisés pour violer des droits de l’homme ou y porter atteinte »[9].
En juin 2024, des experts des Nations Unies estimaient encore que les États comme les entreprises devaient cesser immédiatement l’envoi d’armes à destination d’Israël :
« Il est plus urgent que jamais de décréter un embargo sur les armes à destination d’Israël et d’inciter les investisseurs à prendre des mesures décisives, en particulier à la lumière des obligations des États et des responsabilités des entreprises au titre des conventions de Genève, de la convention sur le génocide, des traités internationaux relatifs aux droits de l’homme et des principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme »[10].
C’est dire si la Belgique a l’obligation, depuis des mois déjà, d’empêcher tout transfert d’armes qui permettraient à Israël de violer le droit international humanitaire, une obligation de droit international dont la validité n’est en rien affectée par l’annulation de l’arrêté du ministre-président de la Région wallonne par le Conseil d’État.
2. La Belgique reste tenue d’empêcher tout transfert d’armes vers Israël en vertu de son obligation de prévenir et de réprimer les crimes internationaux, y compris le génocide
La Belgique reste pareillement tenue par une obligation de prévenir et de réprimer certains crimes internationaux et, en particulier, le crime de génocide[11], les crimes contre l’humanité[12] et les crimes de guerre, en vertu des traités et de la coutume internationale qui lient la Belgique. Cette obligation explique d’ailleurs que le traité sur le commerce des armes de 2013, auquel la Belgique a souscrit, prévoit en son article 6 paragraphe 3, qu’« un État partie ne doit autoriser aucun transfert d’armes classiques […] ou des biens […] s’il a connaissance, lors de l’autorisation, que ces armes ou ces biens pourraient servir à commettre un génocide, des crimes contre l’humanité, des violations graves des Conventions de Genève de 1949, des attaques dirigées contre des civils ou des biens de caractère civil et protégé comme tels, ou d’autres crimes de guerre tels que définis par des accords internationaux auxquels il est partie ».
Cette obligation impose à la Belgique d’empêcher que des armes tombent aux mains d’Israël en raison du risque de voir de telles armes utilisées pour commettre ces crimes internationaux. Des rapports indiquaient déjà en 2023 que les opérations militaires lancées par les forces israéliennes contre Gaza étaient constitutives de crimes de guerre voire de crimes contre l’humanité[13], et même de crime de génocide[14]. A titre d’exemple, Amnesty International demandait dès le 20 octobre 2023 à la communauté internationale, et aux alliés d’Israël plus particulièrement, d’
« imposer un embargo général sur les armes contre toutes les parties au conflit, compte tenu des graves violations constitutives de crimes de droit international qui sont commises. Les États ne doivent pas fournir à Israël des armes et du matériel militaire — technologies, pièces et composants connexes, assistance technique, formation, aide financière ou autre. Ils doivent appeler les États qui fournissent des armes aux groupes armés palestiniens de s’en abstenir »[15].
Dès le mois de novembre 2023, la Fédération internationale pour les droits humains estimait que les États tiers ne s’acquittaient pas de leurs obligations au regard du droit international et leur demandait notamment « d’appliquer et d’imposer des sanctions économiques, un embargo sur les armes et d’autres contre-mesures jusqu’à ce qu’Israël respecte les obligations qui lui incombent en vertu du droit international et mette fin à tous les actes de génocide »[16]. Human Rights Watch affirmait, le 18 décembre 2023, que « les États-Unis, le Royaume-Uni, le Canada, l’Allemagne et d’autres pays devraient également suspendre l’assistance militaire et les ventes d’armes à Israël tant que ses forces continueront à commettre en toute impunité des abus graves et généralisés équivalant à des crimes de guerre contre des civils »[17]. En février 2024, des experts des Nations Unies soulignaient, dans un communiqué déjà mentionné, que « la nécessité d’un embargo sur les armes à destination d’Israël est renforcée par la décision de la Cour internationale de Justice du 26 janvier 2024, selon lequel il existe un risque plausible de génocide à Gaza, et par les graves préjudices que continuent de subir les civils depuis lors »[18]. Se référant à la Convention sur la prévention et la répression du crime de génocide de 1948, ces experts ont souligné qu’« il est donc nécessaire d’arrêter les exportations d’armes dans les circonstances actuelles » et ont salué les décisions de suspendre les transferts d’armes prises par la Belgique, l’Italie, l’Espagne, les Pays-Bas et la société japonaise ITOCHU ainsi que la position adoptée par l’Union européenne consistant à décourager toute exportation d’armes à destination d’Israël[19].
C’est dire à nouveau si la Belgique a l’obligation, depuis des mois déjà, d’empêcher tout transfert d’armes qui permettraient à Israël de commettre des crimes internationaux y compris un crime de génocide, autant d’obligations du droit international dont la validité n’est pas davantage que les autres obligations du droit international déjà évoquées affectée par l’annulation de l’arrêté du ministre-président de la Région wallonne par le Conseil d’État.
3. La Belgique reste tenue d’empêcher tout transfert d’armes vers Israël en vertu de son obligation de ne pas soutenir l’occupation voire l’annexion de la Palestine
La Belgique reste également tenue par une obligation coutumière en droit international de ne prêter ni aide ni assistance au maintien d’une situation créée par la violation grave des principes cardinaux du droit international que constitue l’interdiction du recours à la force militaire, de l’occupation ou de l’acquisition de territoires par la force militaire ainsi que le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes[20].
Cette obligation a été rappelée par la Cour internationale justice dans son avis consultatif rendu le 19 juillet 2024 au sujet des Conséquences juridiques découlant des politiques et pratiques d’Israël dans le Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est. Dans cet avis qui avait été demandé par l’Assemblée générale des Nations Unies à la Cour bien avant les attaques par le Hamas le 7 octobre et la riposte militaire israélienne qui s’en est suivie, la Cour a considéré que
« compte tenu de la nature et de l’importance des droits en cause, tous les États sont tenus de ne pas reconnaître comme licite la situation découlant de la présence illicite d’Israël dans le Territoire palestinien occupé. Ils sont également tenus de ne pas prêter aide ou assistance au maintien de la situation créée par cette présence. Tous les États doivent veiller, dans le respect de la Charte des Nations Unies et du droit international, à ce qu’il soit mis fin à toute entrave à l’exercice du droit du peuple palestinien à l’autodétermination résultant de la présence illicite d’Israël dans le Territoire palestinien occupé » [21].
Cette obligation impose à la Belgique de veiller à ce qu’aucune forme d’équipements militaires ne soit fournie à Israël dès lors qu’une telle fourniture lui permettrait inmanquablement de renforcer sa présence dans le territoire palestinien occupé.
Le 18 septembre 2024, l’Assemblée générale des Nations Unies adoptait une résolution ayant pour objet d’assurer le suivi de l’avis consultatif de la Cour internationale de Justice. Dans cette résolution, l’Assemblée aborde spécifiquement la livraison d’armes et demande à tous les États de respecter les obligations que leur impose le droit international et de
« Prendre des mesures pour mettre fin à l’importation de tout produit provenant des colonies de peuplement israéliennes, ainsi qu’à la fourniture ou au transfert d’armes, de munitions et de matériel connexe à Israël, Puissance occupante, dans tous les cas où il y aurait des motifs raisonnables de soupçonner qu’ils pourraient être utilisés dans le Territoire palestinien occupé »[22].
En somme, la Belgique reste tenue, en dehors même du contexte de la commission de crimes internationaux, par une obligation de ne pas assister ou aider au maintien de l’occupation voire de l’annexion du territoire palestinien par Israël.
Conclusions
Cette obligation ainsi que les autres obligations mentionnées tout au long de cette note imposent que la Belgique s’assure que ne soit pas acheminé vers Israël du matériel militaire qui lui permettrait de violer le droit international humanitaire, de commettre des crimes internationaux ou de renforcer sa présence illégale en territoire palestinien occupé. L’adoption par la Belgique de mesures internes permettant de mettre en œuvre ses obligations est certes souhaitable en ce qu’elles assurent leur respect de façon opérationnelle. Mais ces mesures ne conditionnent en rien l’application du droit international qui s’impose à la Belgique quoi qu’il en soit.
[1] Conseil d’État, arrêt du 29 avril 2025, Challenge airlines contre la Région wallonne, disponible sur le site du Conseil d’État, https://www.raadvst-consetat.be.
[2] Voy. parmi les documents publiés en 2023 déjà: Communiqué, « Gaza: UN experts decry bombing of hospitals and schools as crimes against humanity, call for prevention of genocide », 19 octobre 2023, https://www.ohchr.org/en/press-releases/2023/10/gaza-un-experts-decry-bombing-hospitals-and-schools-crimes-against-humanity; Communiqué, « Gaza: Destroying civilian housing and infrastructure is an international crime, warns UN expert », 8 novembre 2023, https://www.un.org/unispal/document/gaza-destroying-civilian-housing-and-infrastructure-is-an-international-crime-warns-un-expert-8nov-2023/; Communiqué, « Gaza: UN expert condemns ‘unrelenting war’ on health system amid airstrikes on hospitals and health workers », 7 décembre 2023, https://www.ohchr.org/en/press-releases/2023/12/gaza-un-expert-condemns-unrelenting-war-health-system-amid-airstrikes ; Infographie publiée par OCHA, 19 décembre 2023, Hostilities in the Gaza Strip and Israel – reported impact, https://www.unocha.org/publications/report/occupied-palestinian-territory/hostilities-gaza-strip-and-israel-reported-impact-19-december-2023-2359.
[3] Amnesty International, « Des preuves accablantes de crimes de guerre, alors que les attaques israéliennes anéantissent des familles entières à Gaza », 20 octobre 2023, mis à jour 22 octobre 2024, https://www.amnesty.org/fr/latest/press-release/2023/10/damning-evidence-of-war-crimes-as-israeli-attacks-wipe-out-entire-families-in-gaza/ ; Human Rights Watch, « Israel: Starvation used as weapon of war in Gaza », 18 décembre 2023, https://www.hrw.org/news/2023/12/18/israel-starvation-used-weapon-war-gaza.
[4] S/RES/2712 (2023), préambule et § 1 ; S/RES/2728 (2024), préambule et § 2.
[5] [Nous soulignons] Article 1er commun aux Conventions de Genève du 12 août 1949 ; Convention (I) pour l’amélioration du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne, R.T.N.U., vol. 75, p. 33 ; Convention (II) pour l’amélioration du sort des blessés, des malades et des naufragés des forces armées sur mer, R.T.N.U., vol. 75, p. ; Convention (III) relative au traitement des prisonniers de guerre, R.T.N.U., vol. 75, p. 137 ; Convention (IV) relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre, R.T.N.U., vol. 75, p. 289 ; état de ratification disponible sur le site du Recueil des traités des Nations Unies : https://treaties.un.org/.
[6] Article 1er § 1 au Protocole additionnel (I) aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux, 8 juin 1977, R.T.N.U., vol. 1125, p. 275 ; état de ratification disponible sur le site du Recueil des traités des Nations Unies : https://treaties.un.org/.
[7] Cette règle 144 est intitulée « Faire respecter le droit international humanitaire erga omnes » dans la base de données relative au droit international humanitaire coutumier disponible sur le site du CICR, https://ihl-databases.icrc.org/fr/customary-ihl/v1. Il y est précisé que cette règle coutumière s’applique aux conflits armés internationaux comme aux conflits armés non internationaux.
[8] [Traduction libre] Communiqué, « Arms exports to Israel must stop immediately: UN experts », 23 février 2024.
[9] Résolution adoptée par le Conseil des droits de l’homme, Situation des droits de l’homme dans le Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, et obligation de garantir les principes de responsabilité et de justice, 5 avril 2024, A/HRC/RES/55/28, § 14.
[10] Communiqué, « States and companies must end arms transfers to Israel immediately or risk responsibility for human rights violations: UN experts say », 20 juin 2024, https://www.ohchr.org/en/press-releases/2024/06/states-and-companies-must-end-arms-transfers-israel-immediately-or-risk.
[11] Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, Recueil des traités des Nations Unies, vol. 78, p. 277; L’état des ratifications de ce traité est disponible sur le site consacré aux traités des Nations Unies, https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-1&chapter=4&clang=_fr.
[12] Article 3, Articles adoptés sur la prévention et la répression des crimes contre l’humanité et commentaires y relatifs, 2019, A/74/10, p. 31, https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/french/commentaries/7_7_2019.pdf.
[13] Communiqué, « Gaza: UN experts decry bombing of hospitals and schools as crimes against humanity, call for prevention of genocide », 19 octobre 2023, https://www.ohchr.org/en/press-releases/2023/10/gaza-un-experts-decry-bombing-hospitals-and-schools-crimes-against-humanity; Communiqué, « Gaza: Destroying civilian housing and infrastructure is an international crime, warns UN expert », 8 novembre 2023, https://www.un.org/unispal/document/gaza-destroying-civilian-housing-and-infrastructure-is-an-international-crime-warns-un-expert-8nov-2023/; Human Rights Watch, « Israel: Starvation used as weapon of war in Gaza », 18 décembre 2023, https://www.hrw.org/news/2023/12/18/israel-starvation-used-weapon-war-gaza; Amnesty international, Enquête sur les destruction injustifiées à Gaza par l’armée israélienne, 5 septembre 2024, https://www.amnesty.be/infos/actualites/destructions-gaza-crimes-de-guerre.
[14] Fédération Internationale pour les Droits Humains, Resolution on Israel’s unfolding crime of genocide and other crimes in Gaza and against the Palestinian People, November 2023, https://www.fidh.org/IMG/pdf/fidh_resolution_on_israel_s_unfolding_crime_of_genocide_and_other_crimes_in_gaza_and_against_the_palestinian_people.pdf; Amnesty International, « You feel like you are subhuman – Israel’s genocide against Palestinians in Gaza », 5 December 2024, https://www.amnesty.org/en/documents/mde15/8668/2024/en/; Human Rights Watch, « Extermination and Acts of Genocide – Israel deliberately depriving Palestinians in Gaza of Water », 19 December 2024, 179 pages; Rapporteuse spéciale sur la situation des droits de l’homme dans les territoires palestiniens occupés depuis 1967, Anatomie d’un génocide, A/HRC/55/73, 1er juillet 2024 ; Voy. également les analyses produites par des historiens spécialisés, Raz Segal, « A Textbook Case of Genocide », 13 October 2023, https://jewishcurrents.org/a-textbook-case-of-genocide; Amos Goldberg, « What is happening in Gaza is a genocide », Le Monde, 29 October 2024; Lee Mordechai, « Bearing witness to the Israel-Gaza War », 5 December 2024, 124 p.
[15] Amnesty International, « Des preuves accablantes de crimes de guerre, alors que les attaques israéliennes anéantissent des familles entières à Gaza », 20 octobre 2023, mis à jour 22 octobre 2024, https://www.amnesty.org/fr/latest/press-release/2023/10/damning-evidence-of-war-crimes-as-israeli-attacks-wipe-out-entire-families-in-gaza/.
[16] Fédération Internationale pour les Droits Humains, Resolution on Israel’s unfolding crime of genocide and other crimes in Gaza and against the Palestinian People, november 2023, op. cit.
[17] Human Rights Watch, « Israel: Starvation used as weapon of war in Gaza », 18 décembre 2023, https://www.hrw.org/news/2023/12/18/israel-starvation-used-weapon-war-gaza.
[18] [Notre traduction], Communiqué, « Arms exports to Israel must stop immediately: UN experts », 23 February 2024, https://www.ohchr.org/en/press-releases/2024/02/arms-exports-israel-must-stop-immediately-un-experts.
[19] Ibidem.
[20] Article 40 et 41, Articles sur la responsabilité des États pour fait internationalement illicite, adopté par la Commission du droit international, 2001, UN doc. A/56/10.
[21] CIJ, Conséquences juridiques découlant des politiques et pratiques d’Israël dans le Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, avis consultatif du 19 juillet 2024, § 279.
[22] A/RES/ES-10/24, 18 septembre 2024.