Schept het VN-Migratiepact voor veilige, ordelijke en regelmatige migratie verplichtingen voor de staten die het zullen aannemen, of zou het in de toekomst verplichtingen kunnen scheppen? Deze vraag komt tot uiting in tal van debatten die de afgelopen dagen hebben plaatsgevonden in het Belgisch Parlement en binnen de Belgische regering, maar ook in de media en op diverse sociale netwerken, zowel in België als in het buitenland. Anne Lagerwall, Olivier Corten, François Dubuisson, Vaios Koutroulis, Pierre Klein en Nicolas Angelet weerleggen een reeks overdreven uitspraken over dit globaal pact.
« Het VN-Migratiepact is een internationaal verdrag dat België zal binden als het het goedkeurt »: FOUT
In tegenstelling tot wat de naam doet vermoeden, is het Pact geen internationaal verdrag waarin verdragsverplichtingen zijn vastgelegd waarvan de naleving kan worden geëist. Het heeft de ruimere bedoeling een kader te creëren voor internationale samenwerking tussen staten. Op grond van de overweging dat migratie hen allen aangaat en dat « geen enkel land alleen de uitdagingen van dit mondiale fenomeen kan aangaan en de kansen ervan kan grijpen » (§ 11, onze vertaling), hebben de staten besloten een mechanisme op te zetten waarmee zij informatie kunnen verzamelen en uitwisselen, de migratieverschijnselen kunnen begrijpen en samen kunnen nadenken over de verschillende aspecten ervan, met het oog op een gecoördineerd migratiebeleid. Het geeft de « ambities en leidende beginselen » van dit mechanisme aan: zo wordt bijvoorbeeld gesteld dat de staten zich ertoe verbinden « de samenwerking op het gebied van internationale migratie te verbeteren » (§ 8, onze vertaling) of dat het van cruciaal belang is dat de staten zich niet laten verdelen en verenigd blijven in het licht van de uitdagingen die de internationale migratie stelt en de kansen die zij biedt ». Het beoogt ook « het verzamelen en gebruiken van nauwkeurige en uitgesplitste gegevens voor empirisch onderbouwde beleidsvorming » (doelstelling 1, onze vertaling) en « het aanpakken van de negatieve factoren en structurele problemen die mensen ertoe aanzetten hun land van herkomst te verlaten » (doelstelling 2, onze vertaling).
Het is waar dat het Pact voorziet in een reeks « verbintenissen » waarmee de staten deze samenwerking ten uitvoer kunnen leggen, met een opsomming van een reeks acties die kunnen worden uitgevoerd. Dit zijn echter geen juridische verplichtingen die een staat of een persoon zou kunnen doen gelden voor de Belgische hoven en rechtbanken. Dit is precies wat het Pact specificeert wanneer het in de paragrafen 7 en 15, § b stelt dat het een « niet-juridisch bindend kader voor samenwerking » is.
« Het VN-Migratiepact creëert nieuwe rechten voor migranten en de verplichting voor staten die het goedkeuren om de migranten op te vangen « : FOUT
Aangezien het VN-Migratiepact eerder een kader voor samenwerking is en niet juridisch bindend is, kan het geen nieuwe verplichtingen voor staten ten aanzien van migranten of vluchtelingen creëren naast hun bestaande verplichtingen uit hoofde van het internationaal recht. Het Pact is gebaseerd op een reeks internationale mensenrechtenverdragen (§ 2) en herinnert eraan dat vluchtelingen en migranten dezelfde fundamentele vrijheden en universele rechten genieten die in alle omstandigheden moeten worden gerespecteerd, beschermd en uitgeoefend (§ 4). Dit zijn verplichtingen die reeds moeten worden nagekomen door staten die partij zijn bij deze verdragen, ongeacht of zij al dan niet besluiten het Pact goed te keuren.
Het Pact voert met name geen nieuwe verplichting voor staten in om migranten op te vangen. Integendeel, het benadrukt in paragraaf 15 (c) « het soevereine recht van staten om hun nationale migratiebeleid te bepalen en hun recht om de migratie binnen hun jurisdictie te beheren, in overeenstemming met het internationaal recht » (onze vertaling). Meer in het algemeen kan worden benadrukt dat « nationale soevereiniteit » expliciet wordt gedefinieerd als een van de leidende beginselen van het samenwerkingskader dat in het Pact is opgenomen, op dezelfde manier als « internationale samenwerking », « duurzame ontwikkeling », « mensenrechten »,…..
« Het pact zal in de toekomst onvermijdelijk verplichtingen voor België creëren »: FOUT
Zou het mogelijk zijn dat het Pact in de toekomst verplichtingen voor de staten zou scheppen? In het internationaal recht gebeurt het soms dat verplichtingen die in een oorspronkelijk als niet-bindend bedoelde tekst werden opgenomen, later verplichtingen worden. Meestal is dit echter hieraan te wijten dat deze verbintenissen worden opgenomen in een ander instrument dat door de staten als bindend wordt erkend. De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, die op 10 december 70 jaar oud zal zijn, werd oorspronkelijk opgevat als « een gemeenschappelijk te verwezenlijken ideaal ». Eerbiediging van de rechten die erin zijn vastgelegd – het recht op leven, het recht om niet te worden gemarteld, het recht om niet willekeurig te worden gearresteerd – werd vervolgens verplicht voor staten, omdat deze rechten werden opgenomen in internationale verdragen – de verdragen van New York van 1966 – die door een overweldigende meerderheid van staten werden geratificeerd.
Een dergelijke transformatie vindt niet systematisch plaats en gebeurt zelden onmiddellijk. De beginselen en actieprogramma’s van een « nieuwe internationale economische orde » die in 1974 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties werden aangenomen, zijn nooit juridisch bindend geworden. Evenzo heeft de Algemene Vergadering in 1982 een Wereldnatuurhandvest aangenomen waarin, in een stijl die vergelijkbaar is met het Migratiepact, « algemene beginselen » en « functies » werden vastgelegd die de staten beloofden te respecteren, samen met een proces van « uitvoering ». Dit kader werd nochtans niet op grote schaal door de staten nageleefd en werd vervolgens nooit als bindend erkend. Hoewel zij niet rechtstreeks verplichtingen hebben opgeleverd, hebben dergelijke instrumenten ongetwijfeld ontwikkelingen geïnspireerd die de staten er soms toe hebben geleid het bestaan van verplichtingen te erkennen. Maar de praktijk toont dat dit een ontwikkeling is die meestal enige tijd in beslag neemt. De klimaatverandering bijvoorbeeld was eerst het voorwerp van een resolutie van de Algemene Vergadering, waarin de noodzaak werd erkend om deze kwestie serieus te nemen. Vervolgens werd het onderwerp behandeld in het Raamverdrag inzake klimaatverandering van 1992. Het is echter pas met de goedkeuring van het Protocol van Kyoto in 1997 en de klimaatovereenkomst in 2015 dat staten specifieke verplichtingen hebben aanvaard, met alle beperkingen die we kennen. Evenzo zou het Globaal Pact misschien een stap kunnen zijn in een proces, dat staten er op een dag toe zou kunnen leiden verplichtingen aan te gaan. Maar dit is geen voor de hand liggend of onmiddellijk proces. En dit proces hangt in ieder geval af van de wil van de staten.
« Het Pact zal automatisch door rechters worden gebruikt om extra rechten voor migranten te erkennen »: FOUT
Betekent het feit dat het Pact geen verplichtingen schept voor de staten, dat het geen enkele juridische draagwijdte heeft? Het Pact bevat een reeks doelstellingen die eventueel in aanmerking kunnen worden genomen bij de interpretatie van de verplichtingen die in de bestaande internationale verdragen zijn vastgelegd of bij het vaststellen van het bestaan van een gewoonte. Deze mogelijkheid om niet-bindende instrumenten in te zetten voor de interpretatie van het recht of de vaststelling van het gewoonterecht kan niet worden uitgesloten. Ze bestaat zowel voor het Migratiepact als voor elk niet-bindend internationaal instrument, met inbegrip van de vele resoluties die elk jaar door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties worden aangenomen en waar België voor heeft gestemd. Het is onmogelijk te voorspellen welke invloed het Pact, of om het even welk van deze instrumenten, zou kunnen hebben op de wijze waarop de rechtbanken de internationale verplichtingen van België in de toekomst zullen interpreteren. Tot op heden is het gebruik door Belgische rechters van instrumenten die vergelijkbaar zijn met het Migratiepact echter marginaal gebleven.
« Het is van essentieel belang om een « interpretatieve verklaring » aan te nemen om te voorkomen dat het Pact wordt gebruikt om België nieuwe verplichtingen op te leggen »: FOUT
Een « interpretatieve verklaring » is een mechanisme dat doorgaans door staten wordt gebruikt wanneer zij een verdrag ondertekenen of ratificeren, meestal om de juridische reikwijdte ervan te beperken. In die zin was twee jaar geleden, bij de ondertekening van het CETA (het handelsverdrag tussen de Europese Unie en Canada), sprake van een interpretatieve verklaring. Een interpretatieve verklaring wordt dan gelijkgesteld met een « voorbehoud », een mogelijkheid die uitdrukkelijk wordt geboden door het Verdrag van Wenen van 1969 inzake het verdragenrecht. Maar, zoals zojuist vermeld, is het Migratiepact geen verdrag. Het lijkt dan ook paradoxaal om een interpretatieve verklaring over het Pact te willen aannemen en tegelijkertijd koste wat het kost te willen voorkomen dat het wordt geassimileerd met een verdrag. Het doel zou zeker kunnen zijn om formeel te bevestigen dat het Pact geen nieuwe juridische verplichtingen kan scheppen. Maar zoals hierboven vermeld, blijkt dit al uit de tekst van het Pact zelf…
« De Belgische eerste minister kan België niet vertegenwoordigen in Marrakesh omwille van de regeringscrisis »: FOUT
De definitieve tekst van het Migratiepact wordt op 10 en 11 december 2018 in Marrakesh aangenomen tijdens een intergouvernementele conferentie. Het zal vervolgens ter stemming worden voorgelegd aan de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. We kennen de interne crisis die de Belgische federale regering doormaakt met betrekking tot de goedkeuring van het Pact. Maar een dergelijke crisis heeft volgens het internationaal recht geen enkele invloed op de mogelijkheid voor de Eerste minister om België op deze conferentie te vertegenwoordigen. De Premier is één van de personen die gemachtigd zijn om de staat op internationaal vlak te vertegenwoordigen, ongeacht de politieke moeilijkheden waarmee zijn regering te kampen heeft, en zelfs als deze zich zou beperken tot het beheer van de lopende zaken. Vanuit het oogpunt van het internationaal recht blijft een eerste minister zijn staat vertegenwoordigen tot het officiële einde van zijn mandaat. Hoewel een dergelijke situatie problemen kan opleveren naar Belgisch grondwettelijk recht, levert zij geen problemen op volgens het internationale recht.
Anne Lagerwall, Olivier Corten, François Dubuisson, Vaios Koutroulis, Pierre Klein en Nicolas Angelet
Centre de droit international