Les arrêts du Tribunal de l’UE dans les affaires Front Polisario c/ Conseil de l’UE (29 septembre 2021) : annulation de l’extension au Sahara occidental des accords économiques UE-Maroc

Les deux arrêts rendus ce 29 septembre par le Tribunal de l’UE (T-279/19 et affaires jointes T-344/19 et T-356/19)  constituent un nouvel épisode dans la véritable saga liée aux accords économiques conclus par l’Union européenne avec le Maroc, dans la perspective de leur application au territoire du Sahara occidental. Dans le volet précédent, la Cour de Justice de l’UE avait rendu plusieurs arrêts (C-104/16 P ; C-266/16) considérant que les accords de libéralisation commerciale et de pêche ne pouvaient s’appliquer au territoire du Sahara occidental, à défaut d’avoir recueilli le « consentement du peuple sahraoui », exigence tirée tant du principe d’autodétermination que de l’effet relatif des traités, compte tenu du statut séparé du Sahara occidental, en tant que « territoire non autonome ». Ces accords étaient pourtant appliqués en pratique par le Maroc et l’UE au Sahara occidental et dans ses eaux adjacentes, mais la Cour avait privilégié une interprétation « abstraite » des accords, plutôt que de tenir en compte la réalité effective. L’Union européenne, de concert avec le Maroc, entendait officialiser la pratique existante et a donc négocié une extension d’application territoriale au Sahara occidentale des accords concernés, tout en prétendant respecter l’enseignement des arrêts de la CJUE. Pour ce faire elle a procédé à une consultation de groupes et d’associations établies au Sahara occidental pour en tirer une forme d’approbation à la conclusion des nouveaux accords, tout en contournant soigneusement le Front Polisario, mouvement considéré par l’Assemblée générale de l’ONU comme étant le représentant légitime du peuple sahraoui.

Les décisions du Conseil d’approuver les nouveaux accords ont donc fait l’objet de recours en annulation introduits par le Polisario. Le Tribunal devait statuer sur deux ordres de question. D’une part, à titre préalable, déterminer la qualité à agir en justice du Front Polisario, qui était contestée par le Conseil, la Commission, la France et l’Espagne (1.). D’autre part, au fond, évaluer si les principes pertinents du droit international, tels qu’interprétés par la CJUE dans ses arrêts, avaient été respectés par les autorités européennes dans le processus de conclusion des accords de libéralisation et de pêche, en particulier l’exigence du consentement du peuple sahraoui (2.). Dans l’examen de ces questions, le Tribunal a dû répondre à une multitude d’arguments soulevés par les parties défenderesses et intervenantes (Conseil, Commission, France, Espagne, associations économiques marocaines), dont une large partie s’avère particulièrement absurde, incohérente, en contradiction flagrante avec la conception généralement acceptée des règles de droit international pertinentes, ce qui ne laisse pas d’interroger sur la stratégie suivie par l’UE dans le dossier du Sahara occidental, qui privilégie à tout prix ses relations économiques et politiques avec le Maroc, au mépris du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes (3.).

1. La première question à régler concernait la qualité à agir du Front Polisario et son intérêt à demander l’annulation de la décision de conclure des accords économiques avec le Maroc étendant leur application au Sahara occidental. Sans entrer dans les détails techniques, le Conseil, la Commission, la France et l’Espagne avançaient tout d’abord que le Front Polisario ne jouissait pas de la reconnaissance internationale nécessaire pour avoir la capacité d’agir en annulation et, ensuite, qu’en toute hypothèse, ses droits n’étaient pas directement affectés par la conclusion d’accords avec le Maroc s’appliquant au territoire du Sahara occidental. Cette question procédurale était la plus délicate car la CJUE ne s’était pas encore prononcée sur le droit du Polisario d’agir devant la justice européenne. Le Tribunal l’avait, lui, déjà fait, dans son jugement rendu en 2015 (Tribunal UE, Front Polisario contre Conseil de l’Union européenne, affaire T-512/12, arrêt du 10 décembre 2015), mais la décision avait été annulée par la Cour, quand bien même les motifs d’annulation ne portaient pas sur cet aspect des choses. De manière logique, le Tribunal a réaffirmé son raisonnement de 2015, tout en le précisant et l’affinant. D’une part, il a constaté que le Front Polisario était considéré par plusieurs résolutions de l’AG de l’ONU comme étant le « représentant légitime » du peuple sahraoui, qu’à ce titre il participait avec le Maroc au processus de négociation en vue de l’autodétermination, et qu’il avait dans ce contexte était amené à signer divers accords et intervenir comme interlocuteur avec l’UE. Dès lors, bien que ne jouissant pas à strictement parler d’une personnalité juridique internationale, il devait être considéré comme ayant la capacité d’introduire une requête en annulation, portant sur des accords affectant l’autodétermination du peuple sahraoui, au nom du principe d’effectivité, reconnu par la jurisprudence européenne. D’autre part, les nouveaux accords s’appliquant explicitement au territoire et aux eaux du Sahara occidental, leur mise en œuvre affectait nécessairement les intérêts juridiques du Front Polisario, en tant que partie au processus d’autodétermination et représentant légitime du peuple sahraoui, dont le consentement est exigé. La requête en annulation introduite par le Polisario était donc recevable, et le Tribunal devait examiner le fond de l’affaire pour déterminer si les autorités de l’UE avaient respecté le droit international en approuvant la conclusion des accords économiques avec le Maroc.

2. Au fond, le problème reposait en substance sur le point de savoir si la conclusion des accords litigieux pouvait se prévaloir de l’obtention préalable du « consentement du peuple sahraoui », exigence qui se dégageait des décisions rendues par la CJUE dans les affaires précédentes et à laquelle était subordonnée toute possibilité d’étendre l’applicabilité des accords économiques UE-Maroc au territoire du Sahara occidental. Les arguments soulevés par le Conseil, la Commission, la France et l’Espagne consistaient à la fois à atténuer cette condition de « consentement », pour l’adapter aux nécessités pratiques, et considérer qu’elle avait en toute hypothèse été remplie par le processus de consultation impliquant divers institutions, associations et groupements établis dans le territoire du Sahara occidental et supposés représenter les « populations concernées ». Sur le premier point, le Tribunal a précisé la portée de l’exigence de consentement, dont le principe avait été énoncé par la CJUE mais sans en préciser les modalités. En se fondant sur une analogie avec le droit des traités (articles 34 à 36 de la Convention de Vienne), déjà tracée par la CJUE, le Tribunal a considéré que s’agissant d’imposer des obligations au peuple sahraoui et d’affecter son droit à l’autodétermination, il était requis d’obtenir un véritable consentement formel dans le chef du peuple sahraoui, et qu’un processus de consultation, mené en partie par les autorités marocaines et impliquant de nombreux acteurs favorables aux positions du Maroc, ne correspondait pas à cette exigence.

Sur le second point, le Tribunal a souligné que, contrairement aux prétentions des autorités européennes, l’avis majoritairement favorable recueilli auprès des « populations concernées » ne correspondait pas au « consentement du peuple sahraoui » tel que requis par le principe d’autodétermination et les décisions de la CJUE, et qui implique une large part de population réfugiée, située en dehors de la partie du Sahara occidental sous contrôle marocain. À cet égard, le Tribunal a indiqué que le Front Polisario, en sa qualité de représentant légitime du peuple sahraoui, devait jouer un rôle central dans l’expression du consentement, et que sa mise à l’écart ne pouvait se justifier par aucune considération, ni juridique ni pratique. Le Tribunal a donc conclu que les accords économiques litigieux avaient été conclus sans le consentement du peuple sahraoui, et qu’à ce titre ils ne respectaient ni les règles internationales pertinentes, ni le contenu de la jurisprudence de la CJUE, justifiant ainsi leur annulation.

3. Force est de constater, à travers la lecture des deux (longs) arrêts rendus par le Tribunal, que le Conseil et la Commission, ainsi que la France et l’Espagne en tant que parties intervenantes, ont multiplié les arguments les plus absurdes et incohérents, défiant souvent la conception généralement acceptée de règles fondamentales du droit international. Il a ainsi été avancé que le Front Polisario n’était habilité que pour participer à un processus de négociation politique en vue de l’autodétermination, ce qui n’impliquait pas la conclusion d’accords économiques, prétendument étranger au droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Il a même été ajouté qu’en toute hypothèse le droit à l’autodétermination ne pouvait être affecté par les accords conclus avec le Maroc car ce principe « consacre un droit “collectif” ouvrant sur un processus de nature essentiellement politique, dont l’issue n’est pas définie à l’avance », vidant ainsi de sa substance juridique le droit à l’autodétermination, pourtant reconnu comme règle impérative et erga omnes du droit international. En outre, le principe d’autodétermination laisserait aux autorités européennes une large « marge d’appréciation » leur permettant de se limiter à « recueillir l’opinion majoritairement favorable des populations « concernées » dans le cadre de consultations », affirmation qui était directement contredite par l’exigence de consentement du peuple sahraoui, dégagé par la CJUE de ce même principe. Pour justifier la légalité de leurs démarches, les autorités européennes ont encore avancé que l’absence d’extension des accords économiques au Sahara occidental créerait un « vide juridique » inacceptable, que les nouveaux accords ne s’appliquaient sur le territoire sahraoui qu’« économiquement » mais pas « juridiquement », ou que l’on ne saurait reconnaître au Front Polisario un quelconque « droit de veto ». Le Tribunal a répondu longuement et soigneusement à tous ces arguments, et bien d’autres encore, en en revenant en définitive toujours à deux éléments substantiels : 1) en s’appliquant au territoire du Sahara occidental, les accords litigieux affectent les droits du peuple sahraoui, et donc ceux du Polisario en sa qualité de représentant légitime ; 2) le principe d’autodétermination et le principe de l’effet relatif des traités impliquent que soit obtenu le consentement du peuple sahraoui à de tels accords, ce à quoi ne satisfait pas une simple « consultation » des « populations concernées », incarnées principalement par des opérateurs et des organisations favorables aux positions marocaines.

Compte tenu des positions juridiques défendues par le Conseil et la Commission, avec l’appui actif de la France et de l’Espagne, tout au long du processus de négociation des nouveaux accords puis lors de la procédure judiciaire devant le Tribunal, on constate que l’objectif poursuivi était de défendre à tout prix la conclusion d’accords économiques avec le Maroc s’appliquant au territoire du Sahara occidental, tout en excluant toute implication du Front Polisario et en vidant de tout substance le droit à l’autodétermination du peuple sahraoui, et ce au nom de la préservation des relations diplomatiques avec le Maroc, allié prépondérant dans la « lutte contre le terrorisme » et la « gestion migratoire ». Des accords économiques applicables au Sahara occidental seraient parfaitement envisageables avec l’implication active du Front Polisario, mais cette option serait catégoriquement refusée par le Maroc, pour ne pas apparaître comme validant le rôle central du mouvement sahraoui et affaiblir ses propres prétentions à la souveraineté sur le Sahara occidental.

La décision du Tribunal ne clôt pas encore la saga des accords économiques UE-Maroc, puisqu’un pourvoi devant la CJUE reste possible, qui sera très certainement activé par le Conseil et la Commission, ne fut-ce que pour rallonger la durée de maintien en vigueur provisoire des accords litigieux, accordée par le Tribunal. L’épisode suivant se jouera donc dans quelques mois devant la Cour de justice…

François Dubuisson

Professeur de droit international ULB

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