Le bombardement, le 6 avril 2017, de la base militaire syrienne d’Al-Chaayrate constitue la réaction directe à l’utilisation d’armes chimiques, imputée au régime syrien, contre les populations civiles de la ville de Khan Cheikhoun.

L’objet de ce bref billet est de faire un point synthétique sur les incidences juridiques de ces évènements. À l’évidence, la guerre en Syrie relève d’enjeux complexes et les questions juridiques pourraient paraître, pour certains observateurs se revendiquant du réalisme politique, relever de considérations d’importance pour le moins secondaire. Il n’empêche que le paramètre juridique fait, aujourd’hui encore, bel et bien partie intégrante de l’équation syrienne. Quiconque observe cette crise constatera que les États impliqués dans son règlement ont jusqu’ici développé, avec une bonne foi certes inégale, des argumentaires faisant, à divers degrés, référence à des considérations juridiques. Et l’on pourrait par ailleurs rétorquer aux réalistes que si la situation en Syrie se trouve actuellement dans une telle impasse, c’est précisément parce que les différents acteurs impliqués sont, à de multiples reprises, contrevenu à leurs obligations internationales. Il n’est donc aujourd’hui ni déplacé, ni inutile, d’analyser la crise syrienne du point de vue du droit international.

Il faut d’abord souligner que l’emploi d’armes chimiques contre des populations civiles, qu’il soit le fait d’États ou d’acteurs non étatiques, constitue une violation grave du droit international. Il s’agit, du point de vue de l’État, d’un manquement manifeste aux principes de droit international humanitaire, susceptible à ce titre d’engager sa responsabilité pour fait internationalement illicite. Du point de vue de l’individu, l’utilisation d’armes chimiques peut être considérée comme un crime de guerre pouvant engager la responsabilité pénale du commanditaire des attaques. À cela, il faut ajouter que, pour les Nations unies et sous l’angle de la sécurité collective, « l’emploi d’armes chimiques en République arabe syrienne constitue une menace contre la paix et la sécurité internationales » susceptible de justifier la mise en œuvre des mesures prévues au Chapitre VII de la Charte de l’ONU (Res. 2118 (2013), 27 sept. 2013, préam.).

Le droit international n’est donc pas neutre et il condamne, fermement et de façon inconditionnelle, l’utilisation d’armes chimiques contre des civils. Autorise-t-il, pour autant, un État à agir unilatéralement pour réprimer un autre État qui procède à un tel acte? Ou, pour le dire autrement, l’action entreprise par le gouvernement américain, le 6 avril 2017, est-elle contraire au droit international ?

Pour le savoir, il faut d’abord rechercher si les autorités américaines ont, elles-mêmes, entendu donner un quelconque fondement juridique à cette opération. La réponse semble a priori incliner vers la négative puisque les prises de position américaines justifiant ce bombardement ne s’inscrivent pas, ou très peu, dans le registre du discours juridique. Les allocutions et communiqués émis par le Président Trump et le Secrétaire d’État Tillerson ne font, à notre connaissance, aucune référence directe au droit international public. C’est seulement sous l’angle du droit interne américain – et plus particulièrement quant la répartition constitutionnelle des pouvoirs entre le Président et le Congrès quant à l’autorisation du déclenchement d’actions militaires – que la licéité du bombardement du 6 avril a fait l’objet de justifications étayées de la part des autorités de Washington.

En examinant de plus près le discours justificatif américain, il est cependant possible de trouver diverses références indirectes au droit international. Certains éléments de langage renvoyant, entre les lignes, à différents arguments peuvent ainsi être identifiés dans le discours des autorités américaines. À partir de ces éléments, il est même possible de reconstruire un discours juridique relativement riche faisant, de façon éparse, appel à plusieurs justifications distinctes et complémentaires.

En premier lieu, le Président Trump a déclaré, le 6 avril 2017, que

« it is in this vital national security interest of the United States to prevent and deter the spread and use of deadly chemical weapons » (The White House, Statement by President Trump on Syria, Mar-a-Lago, Florida, 4/6/2017)

Une trame argumentaire similaire peut être retrouvée dans la déclaration du Secrétaire d’État Tillerson, selon lequel

« one of the existential threats we see on the ground in Syria is if there are weapons of this nature available in Syria, the ability to secure those weapons and not have them fall into the hands of those who would bring those weapons to our shores to harm American citizens » (The White House, Press Briefing by Secretary of State Rex Tillerson and National Security Advisor General H.R. McMaster, 4/6/2017)

Ce serait donc d’abord du côté du droit de légitime défense que pourrait être recherchée la justification à l’opération du 6 avril. Il paraît toutefois évident que pareil argument ne saurait, en droit, être retenu. La légitime défense s’exerce selon certaines conditions strictes, parmi lesquelles figure la perpétration d’une agression armée, au sens de la résolution 3314 (XXIX), d’un État contre un autre État. On ne peut raisonnablement soutenir que l’attaque perpétrée contre les civils de Khan Cheikhoun, aussi révoltante soit-elle pour les consciences, constitue une agression armée de la Syrie contre les États-Unis.

À la lecture des déclarations des autorités américaines, une seconde justification semble pouvoir être, subsidiairement, versée au débat. Le Président Trump a en effet soutenu que la Syrie

« violated its obligations under the Chemical Weapons Convention, and ignored the urging of the UN Security Council » (The White House, Statement by President Trump on Syria, Mar-a-Lago, Florida, 4/6/2017).

Cette déclaration fait manifestement référence à la résolution 2118 (2013) du 27 septembre 2013, laquelle exige du gouvernement syrien « de s’abstenir d’employer, de mettre au point, de fabriquer, d’acquérir d’aucune manière, de stocker et de détenir des armes chimiques » (§4). Il semblerait que le Président américain déduise de la résolution 2118 (2013) le droit d’assurer, par la force, son exécution au cas où la Syrie n’en respecterait pas les termes. Dans sa construction, cet argument ne va pas sans rappeler la théorie de « l’autorisation implicite » naguère développée sur la base d’une interprétation extensive de la résolution 1441 (2002), elle-même relative aux armes de destructions massives en Irak. On aura toutefois grande difficulté à soutenir que la résolution 2118 (2013) pût contenir une autorisation implicite d’employer la force contre la Syrie en cas de non-respect, par cette dernière, des termes de la résolution. Ce texte dispose en effet qu’« en cas de non-respect de la présente résolution, y compris de transfert non autorisé ou d’emploi d’armes chimiques par quiconque en République arabe syrienne, [le Conseil de sécurité] imposera des mesures en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies ». De notre point de vue, le fait que la résolution 2118 (2013) prévoit explicitement les conséquences de son inexécution exclut logiquement la possibilité d’en déduire une autorisation implicite d’employer la force pour en sanctionner la violation.

Enfin, un troisième registre de justification peut être dégagé de certaines des déclarations américaines : la frappe du 6 avril reposerait sur un droit unilatéral d’intervention humanitaire s’exerçant en réaction aux atrocités commises par le régime syrien. Cela ressort nettement des propos tenus par la Représentante permanente des Etats-Unis à l’ONU, laquelle a déclaré, devant le Conseil de sécurité :

« Les images qui nous ont accueillis à notre réveil sont celles d’enfants, l’écume à la bouche, en proie à des convulsions, dans les bras de leurs parents désespérés. […]. Nous ne pouvons pas fermer nos esprits et nous soustraire à la responsabilité d’agir […] Lorsque l’ONU se révèle systématiquement incapable d’agir collectivement, il s’avère parfois nécessaire pour les États d’agir par eux-mêmes » (S/PV.7915, 5 avril 2017, p. 19).

Ces propos conduisent à se demander s’il existe, en droit international, une « dérogation humanitaire » à l’interdiction posée à l’article 2§4 de la Charte et dont les États-Unis pourraient se prévaloir. Le débat divise, depuis longtemps, la doctrine comme les États. De notre point de vue, une telle exception n’existe pas – à tout le moins pas en l’état actuel du droit international. Celui-ci ne reconnaît pas de « droit » unilatéral d’intervention humanitaire. De même, la « responsabilité de protéger », consacrée par les membres des Nations unies en 2005, n’autorise pas un État à bombarder le territoire d’un autre État sans l’autorisation du Conseil de sécurité, même si ces bombardements sont conduits à des fins de protection de populations civiles menacées par leur propre gouvernement.

Les frappes du 6 avril n’ont donc, en l’état, aucun fondement en droit international. Elles doivent donc être considérées comme illégales. Constituent-elles, pour autant et comme l’ont prétendu les autorités russes, « an act of aggression against a sovereign Syria » (The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Foreign Ministry statement on US military action in Syria, April 7, 2017) ? Au regard de la pratique internationale, retenir ou non cette qualification dépend des conséquences et des modalités de l’attaque, lesquelles relèvent – en dernière analyse – d’une appréciation factuelle. Si, comme le gouvernement américain l’affirme, le bombardement a permis de neutraliser 20% de l’aviation syrienne (Reuters, « US says strike hits 20 percent of Syria’s operational aircraft », Apr. 10, 2017), il est possible de considérer que le seuil d’intensité requis pour qualifier une opération « d’acte d’agression » est atteint. Si, en revanche, la frappe du 6 avril ne s’avère être – comme certaines sources l’ont mentionné – qu’une opération ponctuelle et de portée limitée au regard de la situation régnant en Syrie, la qualification d’agression ne saurait être retenue. Mais, si elle emporte de lourdes incidences politiques, cette qualification n’emporte en l’espèce que peu d’incidences juridiques. Retenir l’existence d’une agression a pour principal intérêt juridique d’ouvrir, dans le chef de l’État agressé, la possibilité d’exercer un droit de légitime défense, le cas échéant en dehors de son territoire national. Il est, en l’état, complètement invraisemblable d’envisager une riposte syrienne aux bombardements américains au-delà des frontières nationales de la Syrie. Or, et qu’il soit en situation de légitime défense ou non, un État est souverain dans son espace aérien. Il a, en tous temps, le droit de déployer les moyens – y compris coercitifs – permettant s’il le souhaite de neutraliser les aéronefs s’introduisant, sans son autorisation, dans son espace aérien.

Un acte illégal, donc. Mais quelle en sera la portée et les conséquences ? La frappe du 6 avril a été analysée, dans certains médias, comme marquant une rupture ou un basculement dans la guerre en Syrie. Si ce constat est peut-être vrai sur le plan stratégique ou politique (bien que cela reste éminemment discutable), il ne l’est nullement sur le plan juridique. Des raids américains, visant Daech et d’autres groupes terroristes, ont lieu en territoire syrien depuis 2013. Ces actions s’opèrent en dehors de tout cadre légal puisqu’elles ne reposent sur aucune autorisation du Conseil de sécurité et ne sauraient non plus être justifiées sur la base de la légitime défense codifiée à l’article 51 de la Charte.

Or, du point de vue du droit international, les bombardements américains qui ont lieu sur le territoire syrien doivent être analysés indistinctement selon qu’ils visent les infrastructures syriennes (comme cela l’a été le 6 avril) ou les groupes terroristes agissant indépendamment du régime en place. L’article 2§4 de la Charte des Nations unies s’oppose en effet à ce qu’un État bombarde le territoire d’un autre État, indépendamment des objectifs poursuivis ou des cibles visées par celui-ci. Le fait que les raids concernent des entités terroristes non étatiques ou le gouvernement syrien en tant que tel n’est pas un élément pertinent dans l’appréciation de la licéité des frappes. Au regard donc des règles commandant l’emploi de la force en droit international, l’illégalité de l’attitude américaine en Syrie est donc bien antérieure à l’action du 6 avril.

À l’heure où ces lignes sont écrites, circule, au sein du Conseil de sécurité, un projet de résolution portant sur la condamnation de l’attaque des civils de la ville de Khan Cheikhoun et l’établissement d’une commission d’établissement des faits, diligentée sous l’autorité de l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OIAC), chargée de faire la lumière sur les événements du 4 avril 2017. Il est toutefois fort peu probable que ce projet de résolution soit adopté. La composition et le mandat de cette commission, ainsi que les termes de la condamnation – Moscou s’opposant catégoriquement à ce que celle-ci désigne nommément le régime de Damas – sont autant de questions qui risquent d’amener la Fédération de Russie à opposer, une nouvelle fois, son veto à l’adoption de la résolution.

Cette situation est assurément dommageable. La confiance entre Moscou et Washington semble sérieusement entamée par les évènements du début du mois d’avril 2017. Les États ont de plus en plus recours à un vocabulaire de défiance proche de celui de la Guerre froide. Or, les six années écoulées ont montré que les politiques de force ne permettraient pas de mettre un terme à la guerre en Syrie. La négociation constitue la seule option pour sortir de l’ornière et tant que les Nations unies demeureront marginalisées, aucune issue à la guerre ne sera envisageable. Les évènements du mois d’avril 2017 pourraient d’ailleurs servir de premier test pour le nouveau Secrétaire général – jusqu’ici plutôt en retrait – lequel devrait afficher un volontarisme à la mesure des attentes placées dans l’Organisation mondiale.

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